Droit Fiscalité belge

1.

La Cour d’arbitrage a, au cours des douze dernières années, rendu cinq arrêts relatifs à la loi du 30 juin 1971 relative aux amendes administratives applicables en cas d’infraction à certaines lois sociales  (cette loi a été publiée au Moniteur belge du 13 juillet 1971).

La Cour considère que ces amendes, bien qu’officiellement qualifiées d’ « administratives », ont un caractère pénal et voient, dès lors, leur régime gouverné par les principes applicables aux sanctions pénales.

Elle avait toutefois toujours considéré que, contrairement à l’employeur faisant l’objet de poursuites pénales, l’employeur faisant l’objet de poursuites administratives et déclaré coupable ne pouvait bénéficier du sursis à l’exécution des peines.

Le 16 juin 2004, la Cour d’arbitrage a rendu un sixième arrêt en la matière. Son importance est fondamentale car cet arrêt constitue un revirement de jurisprudence riche de virtualités futures.

2.

La plupart des infractions à la législation du travail peuvent déboucher soit sur des poursuites pénales, soit sur une procédure de répression administrative.

Le choix du mode de répression adopté incombe à l’auditeur du travail : celui-ci est, de la sorte, le premier « juge » du dossier en ce qu’il décide souverainement si celui-ci débouchera sur des poursuites pénales (devant les juridictions répressives) ou sur des poursuites administratives (organisées conformément à la loi du 30 juin 1971).

La répression administrative est structurée en deux phases:

-                    une phase administrative, au cours de laquelle, s'il y a lieu, une amende administrative est infligée,

-                    une phase judiciaire, au cours de laquelle l'employeur peut introduire un recours contre l'amende administrative qui lui a été infligée.

La répression administrative commence par l'établissement d'un procès-verbal par un agent qualifié, lequel est transmis à l'auditeur du travail.

Une copie est réservée au Directeur général du service des études du S.P.F. Emploi, Travail et Concertation sociale (appelé ci-après "le Directeur général").

Une copie est également transmise à l'employeur et au contrevenant dans les quatorze jours civils suivant l’établissement du procès-verbal

Lorsque le ministère public renonce à poursuivre ou omet de notifier sa décision au Directeur général dans le délai imparti, le Directeur général met l'employeur en demeure de faire valoir ses observations quant à l'infraction qui a été constatée.

Après avoir recueilli ses observations, il inflige, le cas échéant, une amende administrative.

La décision infligeant l'amende administrative est, en tant qu'acte administratif, motivée.

Elle est notifiée à l'employeur par lettre recommandée à la poste en même temps qu'une invitation à payer le montant de l'amende dans un délai de trois mois.

Cette notification éteint l'action publique qui, jusque-là, aurait pu être mise en mouvement par l'auditeur du travail.

L'amende administrative doit être acquittée par versement ou virement au C.C.P. du S.P.F. Emploi, Travail et Concertation sociale au moyen des bulletins de virement joints à la décision infligeant l'amende.

A défaut, le montant de l'amende est récupéré par l'Administration de la taxe sur la valeur ajoutée, de l'enregistrement et des domaines.

Dans la mesure où l'amende administrative est, en réalité, une sanction pénale, l'employeur condamné peut exercer un recours devant un organe du pouvoir judiciaire habilité à se prononcer sur le bien-fondé de la sanction et, le cas échéant, sur son importance.

Cette solution résulte directement de l'article 6 § 1er de la Convention européenne des droits de l'Homme du 4 novembre 1950, prévoyant que toute personne peut introduire, devant "un tribunal indépendant et impartial, établi par la loi ... du bien-fondé de toute accusation en matière pénale dirigée contre elle".

Par "accusation en matière pénale" est notamment visée la matière des amendes administratives.

L'article 8 de la loi du 30 juin 1971 prévoit expressément la possibilité d'introduire un tel recours.

L'employeur souhaitant contester la décision du Directeur général saisit le tribunal du travail compétent ratione loci par voie de requête parvenue au greffe dans les deux (2) mois suivant la notification de la décision.

L'introduction de la procédure judiciaire suspend l'exécution de la décision.

Devant le tribunal du travail, le Directeur général est partie demanderesse et la charge de la preuve lui incombe.

Le tribunal bénéficie d'une compétence de pleine juridiction.

Il vérifie tant la légalité de la sanction (c'est-à-dire la régularité de la procédure et l'existence d'une infraction à une disposition assortie de sanctions pénales) que le montant de celle-ci.

En d'autres termes, il joue en matière "administrative" le même rôle que le tribunal correctionnel dans les matières officiellement qualifiées de "pénales".

Il vérifie, le cas échéant, l'existence de l'élément intentionnel de l'infraction comminée.

S'il arrive à la conclusion que l'élément matériel ou l'élément intentionnel de l'infraction fait défaut, il met à néant la décision du Directeur général et "acquitte", de ce fait, l'employeur.

S'il conclut à l'existence de l'infraction, il ne peut augmenter le montant de l'amende infligée par le Directeur général.

Il peut soit le confirmer, soit le réduire, mais la loi du 30 juin 1971 ne prévoyait initialement pas qu'il puisse, par admission des circonstances atténuantes, infliger une amende inférieure au minimum légal, accorder la suspension du prononcé du jugement, ou encore assortir celui-ci d'un sursis ou de mesures de probation.

La loi du 30 juin 1971 a, sur ce point, été modifiée par le Chapitre X de la loi du 13 février 1998.

Désormais, tant la décision administrative infligeant l'amende que les décisions judiciaires rendues sur recours de l'employeur pourront, s'il existe des circonstances atténuantes, infliger une amende inférieure au minimum prévu par la loi.

La loi du 13 février 1998 prévoit toutefois des minima incompressibles (80 % du minimum légal ou 40 % du minimum légal, selon le type d’infraction).

En revanche, la loi du 30 juin 1971 ne prévoit pas la possibilité, pour le Directeur général comme pour le Tribunal du travail d’accorder à l’employeur le bénéfice du sursis ou une suspension du prononcé de la condamnation.

Cette impossibilité de prononcer une condamnation avec sursis a été considérée comme conforme aux articles 10 et 11 de la Constitution par la Cour d’arbitrage dans ses arrêts n°40/97 et 45/97 du 14 juillet 1997.

C’est sur ce point que la Cour d’arbitrage a, dans son arrêt du 16 juin 2004, partiellement revu  sa jurisprudence du 14 juillet 1997.

3.

Le Tribunal du travail de Verviers a, par deux jugements avant dire droit du 16 décembre 2002, énuméré diverses circonstances atténuantes susceptibles de justifier l’adoucissement d’une amende administrative infligée à deux personnes en raison de l’occupation irrégulière d’un travailleur étranger.

Un des employeurs a sollicité la suspension du prononcé du jugement et, subsidiairement, le sursis. L’autre a sollicité le bénéfice du seul sursis.

Le Tribunal a posé à la Cour d’arbitrage deux questions préjudicielles en la matière.

Ces questions préjudicielles amenaient la Cour à revoir, le cas échéant, sa position telle qu’exprimée dans ses arrêts antérieurs.

La première question préjudicielle est libellée comme suit :

« La loi du 30 juin 1971 relative aux amendes administratives applicables en cas d’infraction à certaines lois sociales crée-t-elle une discrimination par son silence qui empêche le tribunal du travail d’accorder la suspension du prononcé du jugement en faveur de l’auteur d’une infraction administrative, privant par-là cet auteur d’une chance d’équité découlant de la prise en compte de sa personnalité, et d’une récompense pour son amendement, alors que le juge répressif peut user de cette faculté de suspendre le prononcé du jugement lorsqu’il statue sur les poursuites pénales des mêmes faits infractionnels, disposant par là d’un contrôle juridictionnel plus équitable et plus effectif (au sens de la Convention européenne des droits de l’homme) que le contrôle exercé par le tribunal du travail sur les mêmes faits et sur leurs sanctions administratives de nature pénale ? »

La deuxième était formulée comme suit :

« La loi du 30 juin 1971 (…) créée-t-elle une discrimination par son silence qui empêche le tribunal du travail d’accorder le sursis à l’auteur d’une infraction administrative, privant par là cet auteur d’une chance d’équité découlant de la prise en compte de sa personnalité, et d’une récompense pour son amendement, alors que le juge répressif peut user de faculté de sursis lorsqu’il statue sur les poursuites pénales des mêmes faits infractionnels, disposant par là d’un contrôle juridictionnel plus équitable et plus effectif (au sens de la Convention européenne des droits de l’homme) que le contrôle exercé par le tribunal du travail sur les mêmes faits et sur leurs sanctions administratives de nature pénale ? »

Les deux causes ont été jointes et l’arrêt a été rendu le 16 juin 2004.

4.

Tout comme dans ses arrêts antérieurs, la Cour examina la question de savoir si le choix du législateur n’a pas des effets discriminatoires en ce qu’elle conduit aux différences de traitement mentionnées dans les questions préjudicielles.

Elle rappela que, contrairement à l’employeur poursuivi pénalement, l’employeur faisant l’objet d’une procédure de répression administrative ne peut bénéficier de certaines modalités légales d’individualisation de la peine.

Elle rappela que la personne poursuivie devant les juridictions répressives peut, s’il existe des circonstances atténuantes, se voir infliger une peine inférieure au minimum légal si l’article 85 du Code pénal trouve à s’appliquer, et qu’elle peut en outre bénéficier de l’application des articles 3 et 8 de la loi du 29 juin 1964 concernant la suspension, le sursis et la probation.

Elle souligna qu’en vertu de l’article 1erter de la loi du 30 juin 1971 (inséré par l’article 76 de la loi du 13 février 1998), le tribunal du travail peut, s’il existe des circonstances atténuantes, réduire le montant de l’amende en-dessous des minima légaux.

Elle rappela qu’il existe, depuis l’entrée en vigueur dudit article 1er ter, un parallélisme entre les dispositions relatives aux amendes administratives et celles du droit pénal, le régime juridique étant désormais le même.

5.

Concernant la question de savoir si l’employeur poursuivi administrativement peut bénéficier de la suspension du prononcé, la Cour maintient sa jurisprudence antérieure.

En revanche, elle s’en démarque en ce qui concerne la possibilité de bénéficier du sursis.

Elle rappelle l’objectif du sursis, qui est de réduire les inconvénients inhérents à l’exécution des peines et à ne pas compromettre la réinsertion de l’intéressé.

Elle rappelle également que le sursis, initialement prévu pour les peines d’emprisonnement, a été étendu aux peines d’amendes.

Elle poursuit, relevant que le tribunal du travail, en ce qu’il ne dispose pas de la possibilité d’accorder le sursis, ne détient pas un pouvoir d’appréciation comparable à celui de l’administration puisqu’en vertu de l’article 7 § 3 de la loi du 30 juin 1971 le Directeur général décide, après avoir mis l’employeur en mesure de présenter ses moyens de défense, s’il y a lieu d’infliger une amende administrative.

Elle relève qu’ « un système qui organise un recours a posteriori contre une amende infligée par l’administration n’est admissible que si rien de ce qui relève de l’appréciation de l’administration n’échappe au contrôle du tribunal. »

 Elle conclut :

« Dès lors que le législateur admet que le sursis à l’exécution des peines peut être appliqué aux personnes pénalement poursuivies pour infraction à la loi du 30 juin 1971, il n’est pas compatible avec les articles 10 et 11 de la Constitution qu’une mesure identique ne puisse être appliquée aux personnes qui exercent, devant le Tribunal du travail, un recours contre la décision du fonctionnaire désigné par le Roi de leur infliger une amende administrative.

La seconde question préjudicielle appelle une réponse affirmative. »

6.

Il résulte de cet arrêt que l’employeur condamné au paiement d’une amende administrative infligée conformément à la loi du 30 juin 1971 peut, devant le tribunal du travail devant lequel il exerce le recours prévu par l’article 8 de ladite loi, bénéficier du sursis selon les mêmes conditions qu’un employeur poursuivi pénalement pour des faits identiques, sous peine d’être victime d’une discrimination contraire au principe d’égalité inscrit aux articles 10 et 11 de la Constitution.

Le sursis ne peut être accordé automatiquement par le tribunal. Il ne peut l’être que si l’employeur le demande.

L’arrêt du 16 juin 2004 revêt un caractère considérable pour le praticien.

Il est riche de virtualités futures car il y a gros à parier que la majorité des employeurs s’étant vu infliger une amende administrative solliciteront désormais du tribunal du travail saisi que celui-ci assortisse l’amende administrative d’un sursis.

Encore faut-il qu’ils remplissent les conditions d’octroi de cette mesure d’individualisation de la peine.